國家監(jiān)察 地方監(jiān)管 企業(yè)負責
構(gòu)建中國特色煤礦安全法治框架
——《煤礦安全生產(chǎn)條例》解讀
煤礦安全治理是國家治理的重要場域，關(guān)乎公共安全與社會大局穩(wěn)定。治國須有重器，善治須用良法。國務(wù)院于2024年1月24日通過的《煤礦安全生產(chǎn)條例》（以下簡稱《條例》），為健全中國特色煤礦安全法律制度體系夯基壘石、立柱架梁，掀開了礦山安全法治建設(shè)的新的篇章。
《條例》在總則中明確規(guī)定，“按照國家監(jiān)察、地方監(jiān)管、企業(yè)負責，強化和落實安全生產(chǎn)責任。”“國家監(jiān)察、地方監(jiān)管、企業(yè)負責”，從主體、組織、行為三個維度建構(gòu)煤礦安全依法治理的框架，從制度上明晰了國家、地方、企業(yè)各方責任邊界，既是對我國煤礦安全歷史經(jīng)驗的總結(jié)凝練和創(chuàng)新發(fā)展，也是新時代我國煤礦安全治理法治化的基本表征，奠定了煤礦安全依法治理的基本格局。
一、我國煤礦安全治理的發(fā)展歷程
我國自1999年建立了垂直管理的煤礦安全監(jiān)察體制，逐步形成了國家監(jiān)察、地方監(jiān)管、企業(yè)負責這一獨具特色的煤礦安全體制機制，并為全國煤礦安全生產(chǎn)形勢的持續(xù)穩(wěn)定好轉(zhuǎn)發(fā)揮了重要作用，煤礦事故死亡人數(shù)由2000年的5700多人下降到2022年的245人。回顧我國煤礦安全治理工作的實踐，可以歸納為三個階段：
（一）初步探索階段
我國煤礦安全體制是在新中國成立后逐步形成并發(fā)展起來的。黨的十一屆三中全會之后，伴隨著煤炭工業(yè)第二次大調(diào)整，在“安全第一”方針的指引下，煤礦安全生產(chǎn)工作格局由“行業(yè)管理、工會監(jiān)督、勞動部門檢查”逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)椤捌髽I(yè)管理、國家監(jiān)察、工會監(jiān)督”。從監(jiān)察體制設(shè)計看，與現(xiàn)行國家監(jiān)察有很大差異，也與國外做法亦不相同。美國、波蘭、南非等主要產(chǎn)煤國，安全生產(chǎn)均實行垂直管理模式。如美國聯(lián)邦礦山安全與健康監(jiān)察局（MSHA）在全國產(chǎn)煤區(qū)設(shè)立12個地區(qū)監(jiān)察局及45個現(xiàn)場辦事處，負責對27個州大約2100座煤礦執(zhí)行1977年《聯(lián)邦礦山職業(yè)安全與健康法》的情況進行監(jiān)察。20世紀90年代末，國家從煤礦安全工作實際出發(fā)，借鑒國外的成功經(jīng)驗，開始對煤礦安全監(jiān)察體制進行改革。1999年12月30日，國務(wù)院批準了《煤礦安全監(jiān)察管理體制改革實施方案》，設(shè)立國家煤礦安全監(jiān)察局，由此形成了獨立垂直、分級監(jiān)察的煤礦安全監(jiān)察體制。2000年11月1日，國務(wù)院頒布《煤礦安全監(jiān)察條例》，依法確立起煤礦安全監(jiān)察體制。
（二）逐步確立階段
1999年，國務(wù)院決定煤礦安全監(jiān)察體制實行垂直管理，這對加強煤礦安全生產(chǎn)工作，促進我國煤礦安全生產(chǎn)形勢的好轉(zhuǎn)起到了重要作用。但是，在實際運行中，煤礦安全監(jiān)察、監(jiān)管的部分職責尚需進一步明確，協(xié)調(diào)機制和自身體系建設(shè)有待完善。2004年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于完善煤礦安全監(jiān)察體制的意見》，明確了煤礦安全監(jiān)察與監(jiān)管的職責分工，以及相應(yīng)的工作協(xié)調(diào)機制，“國家監(jiān)察、地方監(jiān)管、企業(yè)負責”的煤礦安全生產(chǎn)工作格局逐步清晰。2005年，國務(wù)院單設(shè)副部級的國家煤礦安全監(jiān)察局，明確其按照“國家監(jiān)察、地方監(jiān)管、企業(yè)負責”的原則，依法行使國家煤礦安全監(jiān)察職權(quán)。國務(wù)院隨后下發(fā)的《關(guān)于促進煤炭工業(yè)健康發(fā)展的若干意見》重申加強“國家監(jiān)察、地方監(jiān)管、企業(yè)負責”的煤礦安全工作體系建設(shè)，進一步落實安全生產(chǎn)責任制。
（三）改革發(fā)展階段
黨的十八大以來，黨中央、國務(wù)院對煤礦安全高度重視。圍繞解決煤礦安全管理中的突出問題，進一步遏制重特大事故，2013年國務(wù)院辦公廳出臺《關(guān)于進一步加強煤礦安全生產(chǎn)工作的意見》，統(tǒng)籌提出推進煤礦安全治本攻堅的20條措施。2016年《中共中央 國務(wù)院關(guān)于推進安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見》就優(yōu)化安全監(jiān)察機構(gòu)布局進行頂層設(shè)計，并對國家監(jiān)察與地方監(jiān)管職權(quán)劃分進行了重新調(diào)整，明確“將國家煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)負責的安全生產(chǎn)行政許可事項移交給地方政府承擔”，由是拉開了礦山安全監(jiān)察體制改革的序幕。圍繞建立大安全大應(yīng)急框架，依托煤礦安全監(jiān)察體制、整合非煤礦山安全監(jiān)管職能，2020年成立國家礦山安全監(jiān)察局，“國家監(jiān)察、地方監(jiān)管、企業(yè)負責”的安全監(jiān)管監(jiān)察體制全面拓展至礦山各領(lǐng)域，掀開了礦山安全治理新的歷史篇章。《條例》的通過，既是對近年來改革探索的強有力的法治回應(yīng)，更是煤礦安全治理理念和精神的法治沉淀。
二、我國煤礦安全法治框架的理論闡釋
現(xiàn)代社會治理是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，既要突出問題導(dǎo)向，解決微觀層面的風(fēng)險隱患，又要堅持整體謀劃，重視宏觀層面的治理框架適配性。所謂“框架”，原意是由梁或屋架和柱聯(lián)結(jié)而成的結(jié)構(gòu)，通常引申為組成事物的關(guān)鍵要素按照一定的規(guī)則構(gòu)成的邏輯結(jié)構(gòu)，是清晰地表明事物是什么并產(chǎn)生某種意義的范疇。從主體、組織、行為的維度看，“國家監(jiān)察、地方監(jiān)管、企業(yè)負責”是一個邏輯嚴密、穩(wěn)固可靠的三角結(jié)構(gòu)（如圖所示），內(nèi)涵了多元主體參與、完善治理組織、規(guī)范治理行為等治理要素，符合煤礦安全治理運行的內(nèi)在機理，是支撐煤礦安全法治化的“四梁八柱”。
（一）從主體的維度看
煤礦安全治理是一種多責任主體協(xié)同參與的治理。我國煤礦安全的全生命周期鏈條長，從資源勘探、項目建設(shè)、生產(chǎn)開發(fā)、綜合利用到關(guān)閉退出，涉及不同領(lǐng)域和環(huán)節(jié)，需要多主體共同參與、協(xié)同配合，尤其是建立并落實各個層級的安全治理責任。實踐證明，在煤礦安全責任體系中，最重要的是“三個責任”：黨委和政府的領(lǐng)導(dǎo)責任、部門的監(jiān)管責任以及企業(yè)的主體責任。《條例》亦主要圍繞“強化和落實煤礦企業(yè)主體責任和政府監(jiān)管責任”設(shè)計法律制度，這與《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》（以下簡稱《安全生產(chǎn)法》）的立法理念是一脈相承的。煤礦安全監(jiān)察雖定位為國家監(jiān)察，但其與地方監(jiān)管的差異主要體現(xiàn)在工作分工不同，二者治理的目標是一致的，力量上是協(xié)同的，推進煤礦安全治理需要發(fā)揮國家監(jiān)察、地方監(jiān)管兩方面的積極性。
（二）從組織的維度看
煤礦安全治理是一種以雙重行政監(jiān)管為主要特征的組織架構(gòu)。多年的煤礦安全實踐表明，煤礦企業(yè)主體責任落實的好壞與政府安全監(jiān)管力度呈正相關(guān)的規(guī)律特征，通過國家監(jiān)察、地方監(jiān)管“雙管齊下”，構(gòu)成壓力型的強監(jiān)管模式，是轉(zhuǎn)型期我國成功遏制煤礦事故高發(fā)的一大“法寶”。不可否認，地方監(jiān)管權(quán)在運行中容易成為利益集團俘獲的對象，釀成81名礦工死亡的2001年廣西南丹“7·17”特大透水瞞報事故，隱藏著大量的腐敗交易、玩忽職守等行為。權(quán)力尋租、政商勾結(jié)背后，是個別地方對中央決策部署的陽奉陰違。基于權(quán)力對權(quán)力控制的邏輯，國家監(jiān)察逐步從地方監(jiān)管序列中獨立，成為單獨一級，并對后者發(fā)揮支持、指導(dǎo)與監(jiān)督的作用。煤礦安全國家監(jiān)察與地方政府這種既有協(xié)同配合，又存在監(jiān)督制約的關(guān)系，需要通過法律手段予以固化，這也是《條例》在設(shè)立煤礦安全治理框架時予以重點規(guī)范的內(nèi)容。
（三）從行為的維度看
煤礦安全治理是公域之治與私域之治的結(jié)合。煤礦安全治理包括政府的公域之治與企業(yè)的私域之治兩個層面，是公私交融的治理領(lǐng)域。從全能政府向有限政府邁進的時代，需要打通政府行政監(jiān)管與企業(yè)自我管理的隔閡，通過公私合作治理，推進治理體系和能力現(xiàn)代化。這也是我國煤礦安全治理模式的必然選擇。企業(yè)負責，說到底就是企業(yè)自我管理，安全生產(chǎn)由企業(yè)勞動用工引發(fā)，本屬于意思自治的領(lǐng)域，但由于作為勞動關(guān)系一方的勞動者處于天然的弱勢地位，需要國家采取特殊政策予以傾斜保護，這也是國際上礦山安全立法的共同規(guī)律。企業(yè)自我管理，前提是首先要執(zhí)行好國家制定的強制性法律和標準，企業(yè)尊法、守法程度是煤礦安全狀況的晴雨表，構(gòu)成煤礦安全法治化的基礎(chǔ)。國家監(jiān)察、地方監(jiān)管的角色均由政府及行政機關(guān)扮演，是典型的公域之治。后者通過制定行為規(guī)則，開展行政執(zhí)法，對企業(yè)私的活動進行行政干預(yù)，對煤礦安全法治秩序的生成起引領(lǐng)、規(guī)范和保障作用。鑒于此，《條例》所以在制度層面明確煤礦企業(yè)自我安全管理以及政府積極干預(yù)的責任，旨在對煤礦安全公私之治進行系統(tǒng)性整合，為煤礦安全治理法治化框架的確立提供了正當性依據(jù)。
三、我國煤礦安全法治框架的邏輯內(nèi)涵
“國家監(jiān)察、地方監(jiān)管、企業(yè)負責”，搭建起煤礦領(lǐng)域大安全大應(yīng)急的框架，既是應(yīng)急管理組織理論的重大創(chuàng)新，也是法治化建設(shè)的最新成果。三者在煤礦安全治理中扮演不同角色，相互聯(lián)系、相互作用，共同構(gòu)成了煤礦安全治理不可分割的重要組成部分。
（一）作為獨立監(jiān)督的國家監(jiān)察
國家監(jiān)察，顧名思義，就是以國家名義實行監(jiān)察或代表國家進行監(jiān)察。煤礦安全國家監(jiān)察，是指國家礦山安全監(jiān)察機構(gòu)及其設(shè)在地方的礦山安全監(jiān)察機構(gòu)，以國家名義并運用國家權(quán)力，對地方政府履行屬地安全監(jiān)管職責和執(zhí)行安全生產(chǎn)法規(guī)、政策的情況，依法進行監(jiān)督檢查等工作的統(tǒng)稱（第七條）。國家監(jiān)察的核心在于一個“察”字。《說文解字》有云：“察，復(fù)審也”。可見，“察”字內(nèi)涵了獨立監(jiān)督之義。國家監(jiān)察最主要的特征是實行垂直管理，不隸屬于某一地方，直接向中央政府負責并報告工作。由于人、財、物直接歸中央管理，層級優(yōu)勢保障了礦山安全監(jiān)察機構(gòu)的活動不受地方干擾，發(fā)現(xiàn)問題可以客觀公正處置，有助于堵塞地方監(jiān)管失靈后造成的漏洞。這正是國家設(shè)立礦山安全監(jiān)察機構(gòu)的獨特價值所在。與監(jiān)察機關(guān)依照監(jiān)察法和有關(guān)法律對公職人員的監(jiān)察不同，《條例》規(guī)定的“國家監(jiān)察”定位于監(jiān)督檢查地方政府的煤礦安全監(jiān)管工作，就是通常所謂的“督政”，無論在監(jiān)察的對象、權(quán)限，還是工作方式、具體程序上，二者都有本質(zhì)的區(qū)別。
（二）作為屬地管理的地方監(jiān)管
地方監(jiān)管，說到底是“屬地管理”，就是根據(jù)產(chǎn)煤地域確定具體監(jiān)管主體，從守土有責的角度確保治理有效。作為行政管理的重要手段，“屬地管理”在明確責任、推動工作落實方面發(fā)揮著積極作用。作為國家治理的重要組成部分，煤礦安全“地方監(jiān)管”顯然屬于多主體治理的范疇。基于“黨政同責、一崗雙責、齊抓共管、失職追責”的邏輯，“地方監(jiān)管”中的“地方”不僅統(tǒng)攝地方黨委和政府，而且包括地方政府的相關(guān)部門。從職責分工看，地方黨委、政府圍繞貫徹落實《地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部安全生產(chǎn)責任制規(guī)定》，主要發(fā)揮組織領(lǐng)導(dǎo)的作用，重點是協(xié)調(diào)解決煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)管中存在的重大問題；地方政府煤礦安全監(jiān)管部門和煤炭行業(yè)管理部門，則按照“誰主管誰負責”以及“管行業(yè)必須管安全”的原則，分別履行直接監(jiān)管職責及行業(yè)管理職責。涉及地方監(jiān)管的這類關(guān)鍵問題，《條例》總則中有清晰的定位和回應(yīng)（第三條、第五條和第六條）。
（三）作為自我管理的企業(yè)負責
企業(yè)負責，概而言之，就是煤礦企業(yè)對本單位安全生產(chǎn)工作負總責，承擔安全生產(chǎn)主體責任。其理論依據(jù)在于，煤礦企業(yè)各類生產(chǎn)活動具有負外部性，在煤礦安全治理體系中，煤礦企業(yè)既是“麻煩”制造者，又是風(fēng)險化解者。基于風(fēng)險責任分配理論，誰制造風(fēng)險，誰當然應(yīng)對風(fēng)險負責。鑒于此，企業(yè)負責主要是由煤礦企業(yè)認真貫徹執(zhí)行安全生產(chǎn)法律、行政法規(guī)、規(guī)章，安全生產(chǎn)的強制性國家標準或者行業(yè)標準規(guī)定的安全生產(chǎn)條件，建立健全各層級、各部門、各崗位的全員安全生產(chǎn)責任制以及相關(guān)規(guī)章制度，履行對煤礦從業(yè)人員的安全保護義務(wù)（第四條）。企業(yè)負責，不應(yīng)狹義地理解為只能企業(yè)自己干，按照《安全生產(chǎn)法》及《條例》的相關(guān)規(guī)定，煤礦企業(yè)建設(shè)項目應(yīng)當委托具有相應(yīng)資質(zhì)的設(shè)計單位進行安全設(shè)施設(shè)計，煤礦企業(yè)還可以委托安全評價檢驗檢測等機構(gòu)提供安全生產(chǎn)技術(shù)、管理服務(wù)，但保證安全生產(chǎn)的責任仍由本單位負責。
四、我國煤礦安全法治框架的基本要義
法律是一門經(jīng)驗藝術(shù)，其生命力在于實踐。《條例》盡管在不少地方作出制度創(chuàng)新，但其主干部分，則來源于2000年《煤礦安全監(jiān)察條例》和2005年《國務(wù)院關(guān)于預(yù)防煤礦生產(chǎn)安全事故的特別規(guī)定》的相關(guān)內(nèi)容。這樣做既保持了法律制度的延續(xù)性和穩(wěn)定性，同時實現(xiàn)了一部行政法規(guī)對國家監(jiān)察、地方監(jiān)管和企業(yè)負責進行全面調(diào)整，避免了先前立法各管一段，彼此之間互不銜接等弊端。
（一）《條例》對煤礦安全依法治理框架的確認
《條例》分總則、煤礦企業(yè)的安全生產(chǎn)責任、煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)督管理、煤礦安全監(jiān)察、法律責任和附則，共6章76條。從篇章結(jié)構(gòu)的安排不難看出，《條例》圍繞“國家監(jiān)察、地方監(jiān)管、企業(yè)負責”謀篇布局，在體現(xiàn)三者內(nèi)在差異性的同時，更注重從體系性上將其納入煤礦安全治理的整體性格局，避免煤礦安全制度規(guī)范的碎片化。總則最能體現(xiàn)一部法律的主題思想和價值取向，并對各章節(jié)規(guī)定具有統(tǒng)轄作用，也是打開法律之門的總鑰匙。一方面，《條例》總則明確規(guī)定“按照國家監(jiān)察、地方監(jiān)管、企業(yè)負責，強化和落實安全生產(chǎn)責任”（第三條第三款），緊隨其后分別對企業(yè)負責（第四條）、地方監(jiān)管（第五條、第六條）、國家監(jiān)察（第七條）作出規(guī)定；另一方面，在總則的指引下，《條例》在第二章至第四章，分別對煤礦企業(yè)的安全生產(chǎn)責任、煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)督管理、煤礦安全監(jiān)察進行具體規(guī)定。
之所以按照這樣的順序安排，是因為保障煤礦安全的責任主體是煤礦企業(yè)，無論是地方監(jiān)管，還是國家監(jiān)察，其目的都是監(jiān)督煤礦企業(yè)落實安全生產(chǎn)的主體責任，考慮到國家監(jiān)察同時肩負著對地方煤礦安全監(jiān)管工作的檢查指導(dǎo)職責，將其置于地方監(jiān)管之后。這樣的規(guī)定，既體現(xiàn)了國家監(jiān)察制度設(shè)計的初衷，也與安全生產(chǎn)的規(guī)律特點相符。總體而言，《條例》確立的“國家監(jiān)察、地方監(jiān)管、企業(yè)負責”法治化框架，雖然隱含著中央與地方、政府與企業(yè)復(fù)雜互動的關(guān)系，但基于安全責任分配的邏輯，其內(nèi)容可以概括為“一體兩翼”。
（二）煤礦安全依法治理的“一體”：企業(yè)負責
建立并落實安全生產(chǎn)主體責任是安全生產(chǎn)工作永恒的主題。習(xí)近平總書記強調(diào)，所有企業(yè)都必須認真履行安全生產(chǎn)主體責任，做到安全投入到位、安全培訓(xùn)到位、基礎(chǔ)管理到位、應(yīng)急救援到位，確保安全生產(chǎn)。圍繞壓實煤礦企業(yè)安全生產(chǎn)主體責任，《條例》重點從四個方面進行了規(guī)定：
一是明確煤礦企業(yè)實行全員安全生產(chǎn)責任制。責任制是安全生產(chǎn)的靈魂。圍繞建立并落實全員安全責任制，《條例》依法明確了煤礦企業(yè)主要負責人（包括實際控制人）、安全生產(chǎn)管理機構(gòu)和安全生產(chǎn)管理人員、從業(yè)人員的不同職責（第十八條至第二十條），并在《安全生產(chǎn)法》規(guī)定的基礎(chǔ)上，進一步提高了要求，比如將安全管理機構(gòu)和安全管理人員的職責增加了八項（第十九條），同時要求煤礦企業(yè)要配備“五職礦長”（礦長、總工程師、生產(chǎn)副礦長、安全副礦長、機電副礦長），高瓦斯、沖擊地壓、水文地質(zhì)類型復(fù)雜等類型的煤礦還應(yīng)當配備專職副總工程師（第二十二條）。
二是明確重大安全風(fēng)險管控和重大事故隱患整治并舉。毋庸置疑，我國煤礦安全生產(chǎn)正在從控制事故向防范化解重大風(fēng)險轉(zhuǎn)型。為此，《條例》明確要求，煤礦企業(yè)應(yīng)當建立安全風(fēng)險分級管控和隱患排查治理雙重預(yù)防制度，開展安全風(fēng)險辨識評估，及時發(fā)現(xiàn)并消除事故隱患。重大事故隱患排查治理情況要向地方政府煤礦安全監(jiān)管部門和所在地礦山安全監(jiān)察機構(gòu)“雙報告”（第三十五條）；同時，結(jié)合近年來煤礦安全實踐經(jīng)驗，明確了屬于重大事故隱患的17種具體的情形，要求存在重大事故隱患的煤礦企業(yè)應(yīng)當立即停止受影響區(qū)域生產(chǎn)或者建設(shè)，并及時消除事故隱患（第三十六條）。
三是明確重大災(zāi)害超前治理的措施和手段。俗話說，災(zāi)害不治，礦無寧日。鑒于此，《條例》堅持將重大災(zāi)害超前治理作為推進安全預(yù)防控制體系建設(shè)的重要內(nèi)容。一方面，規(guī)定煤礦企業(yè)應(yīng)當按照煤礦災(zāi)害程度和類型實施分級分類治理（第三十二條），對存在煤（巖）與瓦斯（二氧化碳）突出、沖擊地壓危險等六類情形的，煤礦開采還應(yīng)當編制專項設(shè)計（第三十三條）：另一方面，對于存在災(zāi)害風(fēng)險高的煤礦，比如采深超千米的沖擊地壓和煤與瓦斯突出煤礦，經(jīng)地方人民政府組織的專家論證在現(xiàn)有技術(shù)條件下難以有效防治重大災(zāi)害的，將其列入行政關(guān)閉的范圍（第七十條），從源頭上預(yù)防事故的發(fā)生。
四是明確對設(shè)備設(shè)施和現(xiàn)場的安全管理要求。《條例》堅持“管理、裝備、素質(zhì)、系統(tǒng)”四并重，規(guī)定煤礦企業(yè)應(yīng)當建立安全設(shè)備臺賬和追溯、管理制度（第二十五條），同時明確煤礦的采煤、掘進、機電、運輸、通風(fēng)、排水、排土等主要生產(chǎn)系統(tǒng)和防瓦斯、防煤與瓦斯突出、防沖擊地壓、防火、防治水、防塵等安全設(shè)施管理和技術(shù)要求（第二十六條）；汲取內(nèi)蒙古阿拉善新井煤業(yè)有限公司露天煤礦“2·22”特別重大坍塌事故等教訓(xùn)，區(qū)別井工煤礦和露天煤礦的不同特點，增設(shè)關(guān)鍵系統(tǒng)和重點環(huán)節(jié)安全管控制度（第二十七條、第二十八條）；針對煤層石門揭煤、巷道貫通、強制放頂、啟封密閉等危險作業(yè)可能存在安全隱患，規(guī)定應(yīng)當采取專門的安全技術(shù)措施，并安排專門人員進行現(xiàn)場安全管理（第三十四條）。
（三）煤礦安全依法治理的“兩翼”：國家監(jiān)察+地方監(jiān)管
《條例》第三章和第四章分別規(guī)定了煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)督管理、煤礦安全監(jiān)察，即所謂的地方監(jiān)管、國家監(jiān)察。《條例》之所以從立法上對國家監(jiān)察與地方監(jiān)管進行二元物理分割，“經(jīng)驗法則”固然是其中原因，但其底層邏輯在于，“察”的部分更多地表現(xiàn)為監(jiān)督核查地方官員的履職行為，本質(zhì)上屬于權(quán)力對權(quán)力的控制。為保證國家監(jiān)察與地方監(jiān)管二元體系運行順暢，職能銜接到位，《條例》從以下三個維度進行了規(guī)定。
其一，明確了煤礦安全監(jiān)管誰為主、干什么。長期以來，我國煤礦安全領(lǐng)域存在國家監(jiān)察與地方監(jiān)管兩類執(zhí)法主體，但二者定位及其分工在法律、行政法規(guī)層面并未給出答案。這次《條例》在第三章開宗明義規(guī)定，煤礦安全生產(chǎn)實行地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部安全生產(chǎn)責任制，強化煤礦安全生產(chǎn)屬地管理（第三十九條），其目的就是依法明確地方政府及有關(guān)部門在煤礦安全監(jiān)管中的主責地位，層層壓實地方監(jiān)管責任。與國家監(jiān)察側(cè)重于事中、事后監(jiān)督不同，地方監(jiān)管的工作重心在事前、事中兩個階段：在事前階段要把好安全準入關(guān)，包括煤礦建設(shè)項目安全設(shè)施設(shè)計審查（第四十一條）、煤礦企業(yè)安全生產(chǎn)許可證頒發(fā)和管理（第四十二條）；在事中階段，主要是對煤礦企業(yè)以及煤礦安全生產(chǎn)技術(shù)服務(wù)機構(gòu)開展監(jiān)督檢查，發(fā)現(xiàn)問題及時進行處理（第四十四條至第四十六條）。
其二，厘清了煤礦安全監(jiān)察是什么、怎么干。《條例》的一大亮點，就是在第三章對國家監(jiān)察職能定位予以明確，詳細回答了誰來監(jiān)察、監(jiān)察誰、監(jiān)察什么，以及如何開展監(jiān)察等關(guān)鍵問題，其核心內(nèi)容可以概括為“督政查企”。所謂“督政”，就是礦山安全監(jiān)察機構(gòu)有權(quán)對縣級以上地方人民政府煤礦安全監(jiān)管工作進行監(jiān)督檢查，可以采取聽取匯報、收集資料、進行詢問等方式，對此地方政府應(yīng)當予以配合（第五十條至第五十二條）；所謂“查企”，就是礦山安全監(jiān)察機構(gòu)依法對煤礦企業(yè)貫徹執(zhí)行安全生產(chǎn)法律法規(guī)、煤礦安全規(guī)程以及相關(guān)標準的情況進行監(jiān)督檢查，發(fā)現(xiàn)安全生產(chǎn)違法行為或者事故隱患作出行政處理決定。需要指出的是，煤礦安全具有特殊性，作業(yè)環(huán)境瞬息萬變，基于提高行政效率的目的，《條例》依法賦予礦山安全監(jiān)察機構(gòu)現(xiàn)場處置、行政處罰以及采取行政強制措施等執(zhí)法權(quán)非常必要（第五十八條、第七十三條），以便其發(fā)現(xiàn)問題臨機處斷，對此不應(yīng)將其簡單地理解為重復(fù)執(zhí)法。同理，《條例》將重大事故及以下的事故調(diào)查處理組織權(quán)，明確授權(quán)給礦山安全監(jiān)察機構(gòu)實施（第六十條）。這既是煤礦安全事故調(diào)查處理機制的獨特經(jīng)驗，也是國家監(jiān)察“督政”職能的應(yīng)有之義。
其三，規(guī)定了國家監(jiān)察、地方監(jiān)管如何銜接。如上文所述，在煤礦安全治理法治化框架中，國家監(jiān)察、地方監(jiān)管二者不是對立的，國家監(jiān)察是在與地方監(jiān)管分工合作中實現(xiàn)對后者的監(jiān)督，并體現(xiàn)了全過程、全方位的特點。一是規(guī)定縣級以上地方人民政府負有煤礦安全監(jiān)管職責的部門依法制定的煤礦安全生產(chǎn)年度監(jiān)督檢查計劃，應(yīng)當抄送所在地礦山安全監(jiān)察機構(gòu)（第四十三條第二款）；二是規(guī)定礦山安全監(jiān)察機構(gòu)發(fā)現(xiàn)煤礦企業(yè)存在重大事故隱患，應(yīng)當移送縣級以上地方人民政府負有煤礦安全監(jiān)管職責的部門處理并進行掛牌督辦（第五十四條）；三是規(guī)定對被責令停產(chǎn)整頓的煤礦企業(yè)恢復(fù)生產(chǎn)前，由縣級以上地方人民政府負有煤礦安全監(jiān)管職責的部門驗收后，還須經(jīng)所在地礦山安全監(jiān)察機構(gòu)審核同意，并報本級人民政府主要負責人批準后，方可恢復(fù)生產(chǎn)（第四十八條）。
結(jié)語 煤礦安全治理是復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要參與治理的主體、行為、責任、能力等各項要素科學(xué)配置。“國家監(jiān)察、地方監(jiān)管、企業(yè)負責”是煤礦安全多年實踐探索經(jīng)驗的總結(jié)，《條例》以行政法規(guī)的形式予以確認和鞏固，契合了推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的時代發(fā)展需求，也是健全我國煤礦安全法律體系的現(xiàn)實需要。貫徹實施好《條例》，既需要國家監(jiān)察、地方監(jiān)管各司其職、各負其責、相互配合，更需要煤礦企業(yè)落實好安全生產(chǎn)主體責任尤其是主要負責人的第一責任，形成煤礦安全齊抓共管的治理格局。
作者：應(yīng)急管理部信息研究院法律研究所 代海軍
來源：《中國應(yīng)急管理》雜志